后营业税时代的地方主体税种

　　据报道，截至2013年2月底，全国试点企业达116万户，减税额达到550亿元，这还只是改革未向全国推广之前的数据。可以预期，一旦改革在全范围和全行业同时推开的话，地方政府损失的财政收入规模有多大。其次，近年来，属于营业税征税范围的第三产业发展势头迅猛，其增加值占GDP的比重已经接近甚至超过第二产业增加值占GDP的比重，特别是金融保险业、邮电通信业、建筑安装业等服务行业为地方政府提供了大量的税源。“营改增”以后，这些原本由地方政府独享的税源都将变为中央地方共享。无论这一比例如何划分(中央地方六四开甚或是五五开)，都意味着财力进一步向中央集中。

　　因此，后营业税时代，伴随着地方支出责任的刚性增长、地方财力却面临大幅萎缩的局面，这一收支矛盾如果得不到解决的话，地方政府通过土地财政和隐性债务来融资的状况将愈演愈烈，从而导致地方财政风险迅速积聚。解决这一问题的办法之一是进一步加大中央对地方的转移支付力度，在目前地方政府高度依赖转移支付的现实背景下，这一办法实施的空间极为有限。为此，当务之急是要重构地方税体系，重新确立地方主体税种，为地方政府寻找其他可替代营业税的、充分的财源。

　　在地方主体税种的选择问题上，学术界和决策层存在许多不同的观点。有人建议将消费税划归地方作为地方主体税种，有人建议开征零售税作为地方主体税种，也有人建议以所得税为地方主体税种，还有人建议将房地产税和城市维护建设税作为地方主体税种等等。那么，到底哪些税适宜作为地方主体税种呢?税收理论和实践表明，能够成为地方主体税的税种，应满足以下几个要求：第一，税基具有广泛性，税源充足;第二，税基具有非流动性，避免纳税人或征税对象为避税而进行跨区流动;第三，满足受益原则，纳税人依据所获地方公共服务受益的大小来分摊税负;第四，地方具有征管优势;第五，具有适度弹性，税收收入应当随经济增长而适度增加。

　　此外，地方税中“地方”的含义中外有别。在国外，地方政府专指市镇政府;在我国，则包括省及省以下市、县政府。由于我国幅员辽阔、人口众多，一个省的人口和面积与欧洲一个国家差不多，因此，单一的地方税种不可能满足治理范围广大的多级地方政府运转所需的财力要求。这就意味着，重构地方主体税种应当与完善省以下分级分税财政体制结合起来，为各级地方政府寻找适合的主体税种。

     考虑中国的现实情况，借鉴国外税制改革的经验，目前可行的地方主体税体系可以做如下设计。

　　一、以房地产税作为市县地方政府的主体税种。房地产税的税基广泛且不可流动，市县政府对辖区内的房地产情况拥有信息优势，征管更为便利。更重要的是，房地产税是为数不多的同时满足受益原则和能力原则的税种。当房地产所在辖区政府提供的公共服务数量和质量都比较合意时(更多更好的学校、医院、公路、公园、广场等等)，房地产的价值就更高，房地产的所有人就要缴纳更高的房地产税。因享有更好的公共服务而承担更高的税负，显然符合受益原则;另一方面，拥有更高价值房地产的纳税人很有可能收入水平也越高，从而具有更高的税收支付能力，这显然符合能力原则。

　　目前，中国与房地产开发和交易有关的税种有房产税、城市房地产税、契税、车船税、城镇土地使用税、土地增值税等10多种，在重庆和上海还在试点对保有房产开征房产税。为确保未来房地产税能够成为市县地方政府的主体税种，现有房地产税制改革的方向是，将种类繁多的房地产税费以及土地出让金合并为统一的房地产税，将房地产税的课征重点从房地产流转环节转移至保有环节，以房地产评估价值作为征税依据，按年征收，在全国统一税制的前提下实施地区差别税率，使地方政府能够利用房地产税调控房地产市场以及根据地方支出需要弹性调整财政收入。

　　二、以消费税作为省级政府的主体税种。目前可行的改革思路是，将在生产环节开征的消费税改为在零售环节开征，同时扩大消费税的征税范围，统一并降低税率，使之接近于美国的零售税(零售税是美国州政府的主体税种)。按这一思路改革后的消费税，具有税基广泛、地方易于征管、收入增长弹性适度的特点。而且，消费税在一定程度上也能够满足受益原则，比如对汽车和汽油的消费征税，意味着拥有汽车或汽油耗用量越大的纳税人，税负越重，而这些纳税人显然对公路的使用或造成的损耗要超过那些没有汽车或汽油耗用量小的纳税人。消费税唯一不满足地方主体税要求的是，它的税基具有流动性。但是，由于消费税的税率和税基决定权在中央，省与省之间消费税税负的差异不会很大，而中国省级行政区划的地理范围又很大，消费者为避税而进行跨省区购买的行为应该不会普遍发生，因而消费税的税基流动性不会太高。

　　另外，所得税不适宜作为地方主体税种。其中，企业所得税的税基流动性太大，由地方征管会对企业的生产地选择产生较大的扭曲;个人所得税的税源不够充分，而且其主要功能是调节收入分配不公，而收入再分配职能是中央政府的专有事权。