三月初的北京乍暖还寒，万物已开始复苏，大地回春。一年一度的两会(“全国人民代表大会”和“中国人民政治协商会议”的统称)在春风里如期而至。

　　政协第十二届全国委员会第五次会议和第十二届全国人民代表大会第五次会议，分别于2017年3月3日和3月5日在北京开幕。

　　《财会信报》作为一家专业媒体，行业代表和委员的建议和提案无疑是我们关注的焦点。那么，参加今年两会的行业代表提出了哪些新的建议和提案呢?本报记者就此采访了部分行业代表和委员。

　　注会
　　朱建弟：调整会计师事务所强制轮换制度
　　提案人：朱建弟 第十二届全国政协委员、立信会计师事务所(特殊普通合伙)党委书记、首席合伙人

　　自国际金融危机以来，审计质量日益受到各国重视，而会计师事务所轮换一直都是全球备受关注的重点。相对于世界其他主要经济体而言，我国的会计师事务所轮换制度存在着事务所轮换周期过短的情况。

　　朱建弟介绍，目前，国际上大约有30个国家存在不同形式的会计师事务所轮换制度,主要有两种模式: 一种是轮换签字审计师，即“换人”;另一种是轮换会计师事务所，即“换所”。

　　美国、英国、加拿大、法国、澳大利亚、捷克、新加坡、韩国、日本等国家多采用“换人”模式，对强制换所没有要求;仅少数发达或发展中国家采用“换所”模式，但轮换期多接近或超过10年。

　　朱建弟表示，在我国的实践中，采取既“换人”又“换所”的模式，实际上是双重轮换。其好处是，在一定程度上强化了审计师的独立性，避免了独立性弱化引发的审计质量缺陷。此外，为企业选择事务所提供了灵活空间，也为事务所公平竞争提供了更大空间。

　　但他同时提醒，必须看到，双重轮换模式在实际操作中暴露出了若干问题，不仅对冲了对审计独立性的正效应，引发了一系列问题，甚至使得制度天平正朝着弊大于利的方向倾斜。

　　“采用‘换人、不换所’的政策安排将能最大程度地保持企业和事务所资源的充分利用和效率发挥，有利于现代企业公司治理机制的良性运转，同时避免因独立性缺失而导致的审计风险。”朱建弟建议，一是考虑用“换人”代替“换所”，即用轮换签字会计师代替轮换会计师事务所;二是为确保政策平稳过渡，可以先延长“换所”期限，再逐渐过渡到取消事务所轮换期限。比如，可以考虑将中央企业财务决算审计轮换期由5年延长至10年;符合特定条件的会计师事务所可延长至12年到15年不等，且可继续参与下一轮竞标。对地方国有企业审计轮换年限比照延长。三是跳出强制轮换的思维，通过优化公司治理、加强事中事后监管、加强对违法违规、审计失败的处罚力度等措施，确保审计独立性，不断提升审计质量。

　　税收
　　朱建弟：个税应改为分类综合所得税制
　　提案人：朱建弟 第十二届全国政协委员、立信会计师事务所(特殊普通合伙)党委书记、首席合伙人

　　个人所得税制改革除了兼顾公平和效率之外，还需要最大程度地协调个人利益、国家利益和社会利益，因此它是世界上最复杂的税种之一，具有很强的政策性，同时要求国家层面具备较高的征收监管能力和配套条件。

　　结合我国实际情况，对于我国个人所得税的改革，朱建弟建议：

　　首先要改革税制，由分类所得税制改为分类综合所得税制。朱建弟解释，在现行的三种个税制度中，分类所得税制最直接、简单、有效，但难以体现公平原则;综合所得税制最公平，可是监管复杂，对纳税人守法能力要求很高，较难体现课征效率;分类综合所得税制是对以上二者的折衷处理。鉴于目前我国的实际情况，应该先实行分类综合税制，再慢慢向综合制转变。

　　其次，重新确定个人所得税的纳税单位。基于分类综合纳税制度，纳税单位的定义是重中之重。在社会中，纳税单位主要分为两种形式，一种是以个人为单位的纳税单位，一种是以家庭为单位的纳税单位。应当逐步建立以家庭为单位的纳税主体。

　　第三，完善个人所得税扣除项目。结合国外经验，可以按照基本费用扣除、生计费用扣除和特殊费用扣除三大类来进行扣除项目分类。费用扣除项目的设立，归根到底，应当以纳税人的可支配收入为主要依据，这样的扣除政策，方能体现社会的实际情况，方能符合人民的实际需求。

　　第四，完善个人所得税扣除标准。基于不同的扣除项目，依照我国的实际情况设定不同的扣除标准。比如父母赡养，我国法律规定子女具有赡养年老父母的义务和责任，那么扣除标准应当根据赡养老人数量的不同而制定不同的扣除标准。

　　第五，取消外籍个人的超国民待遇。目前，外籍人员在我国的费用扣除标准存在额外扣除1 300元的规定和部分免征个税条款。而此规定不符合税收公平原则，同时也是对本国国民的歧视。目前《企业所得税法》已取消外资企业的超国民待遇，建议《个人所得税法》的修订时取消外籍个人的超国民待遇。

　　第六，费用扣除标准指数化。我国经济的持续快速发展伴随着发展通货膨胀，物价和服务价格不断攀升，如果不相应地提高各项扣除项目的扣除标准，便意味着将实际增加纳税人的税负。

　　朱建弟建议，将生计费用扣除额度随物价指数作相应的调整，并定期由国家相关管理机构(如国家统计局和国家税务总局)公布新的数量指标，尽量减少通货膨胀对税收制度的扭曲，以保证费用扣除的与时俱进。调整期建议以一年为一个周期。

　　第七，加强监管，对高收入者实行重点监控，加快税收征管现代化和信息化的步伐。建立纳税人纳税档案、纳税台账，重点税源重点管理。建立基于金税三期的计算机信息系统，将个人所得税的税务管理、税款征收、税务检查、纳税评估等征管全过程都纳入信息系统。同时，实现税务、银行和企业间的联网，建立全国统一的数据库系统，全面提高征管质量、效率，最大限度遏制偷税漏税。

　　审计
　　朱建弟：构建公共部门注会审计监督体系
　　提案人：朱建弟 第十二届全国政协委员、立信会计师事务所(特殊普通合伙)党委书记、首席合伙人

　　公共部门在履行公共职责过程中，不可避免地会面对“公”与“私”的挑战和冲突，公共资金的使用与绩效、项目投资活动及效果，以及支持保障公共部门运行的相关经费等领域问题尤其严重。因此，以政府为核心的公共部门改革是“四个全面”战略背景下的重点领域。当前，我国公共部门注册会计师审计制度作为政府全面深化改革的基础性制度安排，正在试点推广之中。

　　为此，朱建弟认为，进一步推动我国公共部门注册会计师审计制度的发展，可着力从以下四个方面改进提高。

　　一是持续建立健全公共部门注册会计师审计法律法规体系。总体来看，我国公共部门注册会计师审计制度的法制建设同发达国家和地区相比，仍存在较大的差距，法律法规的碎片化特征突出、法规制度要求不够直接有力、现有法规政策的执行不够平衡等。为此，需要继续加强不同层次的法制建设。包括继续推动在全国人大层次和国务院层次立法，或在时机条件尚不完全成熟的阶段，可优考虑由财政部制定部门规章;对新纳入国家立法计划的部分相关法律法规，建议增加注册会计师审计制度安排的内容;在《审计法》修订时，增加与公共部门注册会计师审计制度相协调的内容;在《注册会计师法》修订时将公共部门注册会计师审计列为法定审计业务等。

　　二是加快构建公共部门注册会计师审计标准体系。在注册会计师为公共部门提供不同的审计鉴证服务中，政府综合财务报告审计是注册会计师最可以发挥经验优势的领域。抓紧根据政府部门的性质、目标、业务类型和运营模式，在现行注册会计师执业准则的基础上，增加适用于政府综合财务报告审计的“对公共部门实体的特殊考虑”势在必行。如在重要性水平确定与运用中、在违法违规的范围中、在审计证据质量、证明标准和证明力要求等领域进行规范，以此推动公共部门注册会计师审计制度的执行。

　　三是改进公共部门注册会计师审计报告模式和内容。当前国际审计报告正处于改革阶段，在公共部门注册会计师审计报告中建议先行先试，如增加符合预期使用者需求部分、增强提高审计结果可靠性的关键审计职业判断部分，促进审计报告这一最基础的审计结果形式更好地发挥功能和作用。

　　四是积极推进公共部门注册会计师审计结果公开。审计结果公开是推动公共部门注册会计师审计的重要动力机制，也是公共部门审计发挥作用的根本保障。因此，加快推进不同层次、不同渠道和方式的审计结果公开是当务之急。如可以人大监督的要求和方式，从局部到整体不断推广结果公开;还可以政协的民主监督渠道，落实结果公开等。从而，使公共部门注册会计师审计制度有效贯彻落实。

　　石文先：实施福彩资金社会审计监督
　　提案人：石文先 第十二届全国政协委员、中审众环会计师事务所(特殊普通合伙)首席合伙人
　　2017年1月9日,中纪委正式宣布民政部原部长李立国、副部长窦玉沛被审查。李立国也由此成为十八大后首位被审查的部长。民政部出现的系统性腐败，与其掌管的福利彩票有着千丝万缕的关系。2016年中央巡视组就指出，“福利彩票发行管理存在问题。”并建议“对福利彩票发行销售和资金分配使用等实行全链条严格监管。”数据表明,截至2016年底,我国福利彩票销售额累计已超万亿元。然而，这些天量资金流向却成了一笔社会无从知晓的“糊涂账”。特别是近年来每当奖池满贯后，随后必然冒出的“神秘大奖中奖人”，以及许多地方用福彩公益金兴建豪华办公楼、高级酒店的丑闻,使公众更加加深了对福彩公信力的质疑，严重影响了国家福彩事业正常健康发展。事实证明，正是由于现行福彩监管发行制度上的弊端，福彩资金才成为了一些人时刻觊觎的“唐僧肉”。只有对现行监管与发行体制进行改革，才能重新焕发并永葆福彩事业的青春与活力。

　　为切实解决我国现行福彩发行、监督、管理中存在的问题和弊端，重建福彩公信力，促进福彩事业健康持续发展，石文先对此提出建议：

　　首先要理顺发行体制。由于当前福利彩票在不同领域上分属不同国家行政部门发行管理，不同部门之间由于利益关系和工作重心的不同，均会对《条例》规定作出利于自身利益最大化的选择。这是造成整个福彩发行监管“真空”的主要原因，也是“民政部门造成系统性贪腐”的重要原因。建议将当前《条例》中的福彩多头监管模式，改为国务院授权单一部委对其进行统一发行管理模式，以此强化管理部门的担当和职责。

　　其次要强化审计监督。实行常态化第三方独立社会审计监督，并将审计结果向社会如实公开，是重建福彩社会公信力的核心。唯有如此，才能引导社会慢慢恢复对福彩公益事业的信任。在当前政府审计监督力量不足的情况下，应建立起会计师事务所等专业社会审计机构对福彩资金进行年度审计并公告的监督机制。同时，从福彩资金来源和发行宗旨来看，由独立的社会第三方实行审计监督，也更符合法理要求。建议在《条例》中增加“公开聘请会计师事务所每年对福彩资金进行强制审计”的规定。

　　再者要提升资金效能。从公开曝出的多起福彩公益金使用丑闻上看，大量福彩公益金并非用在了为广大民众谋福利上，而是用在了为福彩发行监管部门，以及与其相关的“团团伙伙”谋私利上，严重背离了彩票公益金宗旨。应在增加社会审计监督机制、全面构建行政管理部门、政府审计监督和社会审计监督“三位一体”的监督基础上，强化对审计报告结果的采信和运用。以审计监督中发现的问题为导向，加大对贪污、挪用和滥用福彩公益金的问责力度，通过提升福彩公益金使用的透明度来提升使用效能，切实使相关部门和个人“不敢贪、不能贪、不想贪”。

　　金融
　　徐瑞玉：资产证券化统一立法
　　建议人：余瑞玉 全国人大代表、天衡会计师事务所(特殊普通合伙)首席合伙人

　　2016 年上半年，我国资产证券化市场规模持续扩大，产品的基础资产类型也呈多元化发展趋势，发行利率总体下行，市场流动性进一步提升。然而我国资产证券化的发展历史较短，距离成熟尚远，而于我国经济发展又具备相当重要的意义，余瑞玉代表建议应对资产证券化实行统一立法。

　　我国现有法律体系复杂，要修改与资产证券化冲突的法律条款，必须由全国人大及其常委会来进行。因此，很难把所有与资产证券化相关的法律条文找出来逐一进行修改，而且即使这样做在立法上也是不经济的。故而，统一立法是解决目前资产证券化诸多问题较好的一个办法。

　　对于立法方案，余瑞玉提出两点建议。一是他山之石，可以攻玉。首先，设立专门的立法小组，可以参照日本、中国台湾、美国的模式，总结归纳优缺点，充分考察我国资产证券化的实际情况，将适合我国的法律规定本土化，以做好对于资产证券化法制的调整和改善。做好上述准备之后，拟定资产证券化法律的框架，将相关法律问题列入其中，以更好地对资产证券化进行全面、系统的规范。

　　二是具体问题，具体分析，针对资产证券化法律相关问题分项一一研究。可根据中国现有的资产证券化行政试行规定和通知，分析其优缺点，挖掘其中具有可行性的规定并将其正式化立法，对其中的不合理规定和法律空缺重点突出研究。比如可做如下完善措施：扩大可证券化资产的范围及发行人、投资者范围;完善现有的SPT(标准贯入试验)规则并构建中国本土SPC(统计过程控制);完善资产转让的通知程序;明确界定真实销售和实质合并的标准;明确定性证券化受益凭证并扩大资产证券化凭证的范围，一体化股票交易所与银行间债券交易市场;完善资产证券化相关主体的税收制度，精简资产证券化监管机构和简化资产证券化审批程序等等。

　　鉴于资产证券化对完善我国金融行业发展起着重要作用，我国金融管理部门、监管部门、金融行业及金融专业人才等各领域应借鉴西方国家的成功经验，对新兴行业采取有针对性的税收政策，以降低资产证券化的税收成本，推动资产证券化的稳定、有序、高效发展。

　　对于证券税收方面，余瑞玉建议，一是完善资产证券化的税收法规。我国目前缺乏对资产证券化方面的税收立法，资产证券化作为新兴业务，存在着结构较复杂和要求技术水平较高等问题，再加上相关的税收工作人员对业务不了解、相关的税法对具体业务未作规定，从而导致重复征税的现象突出。完善资产证券化相关的税收制度，可设定资产证券化的主体税种与其他税种相结合的过渡形式，然后再逐步设定符合资产证券化发展的税种，避免税收的双重征收，防止增加企业负担。

　　二是积极给予SPV(特殊目的机构)免税载体资格。从理论上来讲，证券化的主要优势在于证券化操作载体SPV的出现，给其增加税收负担，无疑是不利于我国资产证券化的发展的。从税收的角度来看，我们需要做好的是，无论是现在的信托型SPV抑或是日后可能产生的公司型SPV都应该从法律层面赋予其免税载体的资格，这不仅仅能够最大限度地规避重复征税的问题，还将成为资产证券化健康发展的基础和前提。信托税制也可在这样的环境下不断完善。

　　针对我国资产证券化市场目前存在的多头监管、合作缺乏的情况，余瑞玉提出，要统一监管并大力发展二级市场。“我国可以首先采取归拢监管资产证券化核心业务的权力统一到一个部门之下的过渡性措施，最终在改变‘分业经营、分业监管’的政策前提下，实现资产证券化的统一监管。”余瑞玉表示,“此外，我国应大力发展资产证券化产品的二级市场，降低商业银行相互持有各自证券化产品的比重。”

　　她建议，首先，可藉由统一立法保障并壮大非银行机构投资者的队伍。如可引导货币市场基金、外国机构投资者等投资于中国的资产证券化市场;其次，可通过回购、做市商制度、银行间市场与交易所互联互通等制度安排来提高二级市场的流动性;再次，我国亟待建立权威、可靠的独立第三方信用评级体系，为投资者提供可靠的参考。