试析民族自治地方教育财政自治基本内涵
[摘 要]财政自治与教育财政自治同属于我国民族自治地方依法享有的民族自治权利。由于我国多年来教育财政投入的不足，致使民族自治地方的教育自治权难以得到根本保障。本文主要对财政自治与民族教育财政自治的基本内涵进行阐释，并对教育财政自治与财政自治的关系作了分析，以利于对我国教育财政投入和民族教育财政自治问题作进一步研究。
[关键词]财政自治 民族教育 转移支付 财政投入体制
一、民族区域自治的理念
关于“民族区域自治”的基本内涵问题，在我国学术界已形成了较为一致的观点，认为民族区域自治就是指依据我国《宪法》的规定，在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治、设立自治机关、行使自治权的一项基本政治制度。但是，在“自治”一词的前面加上特定词汇如“民族”、“少数民族”、“民族区域”等，就会产生与有关处理民族问题的不同理念。例如我国关于解决平等问题的理论，是以民族平等、团结和共同繁荣理念为基石的，在逻辑上以少数民族区域自治为中心展开，“少数民族区域自治”在该理论体系中是最基本的概念。而应欧洲安全和合作组织少数民族事务高级专员办事处的要求，由18位欧洲不同专业背景和国籍的独立专家组成的小组完成的《隆德建议书》却始终以少数民族有效参与公共事务为起点，一切设计都以此为检验标准。这种理念产生的前提是，他们有这样一种假设，即少数民族因为人数少而在参与国家管理时受阻。根据这种假设，专家们认为有必要推行善政，多数民族应当理智地尊重少数民族的平等权利，使少数民族有效地参与社会公共事务，只有如此，才能“形成国内多样性的融合”。为使少数人能够有效地参与社会公共事务，专家们也提出了实行自治的设想。而对“自治”的概念，《隆德建议书》是这样解释的：自治“是指某个社区对涉及它的事务具有一定程度的掌管权。选用‘治’这个词并不一定就意味着拥有绝对的管辖权。此外，它可包含行政权、管理权和具体规定的立法和司法管辖权。”为使少数群体有效地参与公共生活，《隆德建议书》还把“自治”划分为非地域性和地域性二种，非地域性自治形式的作用在于保持和发展少数民族的特征和文化；而地域性自治形式主要指包括自治的具体职能在内的中央政府的某些立法和行政职能转交给区域一级。欧洲专家们煞费苦心的研究成果，虽然与我国建立的民族区域自治制度不能完全相提并论，但《隆德建议书》对少数民族自治中操作性问题的重视态度，以及不拘泥于自治概念，在整个国家政治制度安排中全面关注少数民族有效参与公共事务的理念，对于我们研究我国的民族区域自治制度的完善，应当说具有一定的启发和借鉴作用。同时，由于《隆德建议书》在国际上所产生的影响以至使其可能成为国际法的渊源，因此，我们在处理我国的民族关系时，一方面应当适用国内法、另一方面也应关注国际法的规定和变化，这也是全球化的要求。此外，在研究《隆德建议书》有关民族自治理念中，我们还注意到，他们在理念上对少数民族有效参与公共事务的问题，都是围绕着保障人权问题展开的。如《隆德建议书》认为，提出少数民族有效参与公共事务是基于“国家有责任尊重国际公认的人权和法治”，因为有了人权和法治才能在容忍、和平和繁荣的条件下充分发展公民社会。在这一点上，我们的民族自治理念与他们是有一定差别的，即不是完全以保障人权为核心设计民族自治理念的。我国在民族自治地方实行的民族区域自治权是民族自治地方政府按照法律自行管理地方各项事务的主权，是民族自治地方自治的核心内容。
二、民族自治地方财政自治的基本内涵
（一）财政自治的基本内涵
财政自治是我国民族自治地方的自治机关根据《宪法》及《民族区域自治法》的规定，代表实行区域自治的民族行使管理本民族内部事务和地方事务的民主权利之一。《民族区域自治法》第三十二条明确规定：“民族自治地方的财政是一级财政，是国家财政的组成部分。”“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。”
对于“财政自治（FinancialAutonomy）”的认识，目前国内外学者尚未达成共识。在实行财政自治的国家中，目前对“财政自治”也有二种不同的解释，而且在实践中也有二种不同类型的作法。第一种是地方财政对中央财政而言的财政自治。这种财政自治的类型，被解释为是在一国宪法和财政法所确定的框架内，地方政府依法自主决定和管理本地区财政事务的制度。这种由地方政府享有的财政自治的权限和自治的程度，主要取决于该国的宪法和财政法的规定。而且在实行宪法审判制度的国家中，财政自治权是宪法审判的一项重要内容。当前，在西方发达国家中，有很多国家都保持着这样一种地方政府的财政自治体制。并且为了明确划分中央与地方政府的事权，几乎都采用了分税制。从分税制的类型上看，有地方分权型和中央集权型两种。
（1）地方分权型。它的特点是地方政府自主权较大，有较大的独立性，中央与地方的财政收支划分比较明确，各自自求平衡，地方政府对中央政府的依赖程度很低。在财力分配上中央财政的收入不占绝对优势，有的甚至少于地方财政的收入。实行地方分权制的国家主要是一些联邦制和分权制国家。
（2）中央集权型。它的特点是国家中央政府的权限较大，在财力分配上，中央财政的集中程度也较高。一般情况下，中央财政的收入占全国总收入的比重可达到70―80%，甚至可高达到90%.在这种情况下，地方虽然有一定的自主权，但其财政收入要在一定程度上依赖于中央财政的补助或拨款。而且这种拨款或补助在地方财政支出中占有很重要的地位。中央政府通过这种方法来保证它的集中统一领导。实行中央集权型的国家主要是那些实行单一制的国家。
第二种是实行民族区域自治的地方财政对中央财政而言的财政自治。这种财政自治的类型，可以解释为在一国宪法和民族区域自治法所确定的框架内，民族自治地方根据本地区少数民族的政治、经济及文化等的特点，制定财政自治条例，或有关法律的变通及补充规定，并依法组织财政收支，统筹分配财政资金，自主决定和管理本民族自治地方财政事务的制度。
从我国目前的财政体制看，中央与地方的财政关系是否属于上述第一种类型，即地方自治类型的问题，在现行法律法规中没有规定，在理论上也没有很明确的说法。以至有专家提出了在我国不可能实行普遍的地方财政自治的观点。而从我国1978年至2003年的统计资料上看，1978年中央财政收入占全国财政总收入的比重仅为15.5%，地方财政收入占全国财政总收入的比重则高达84.5%.到1995年我国实行分税制改革后，这一比重发生了很大的变化，中央财政收入占全国财政总收入的比重提高到了55.2%，而地方财政收入占全国财政总收入的比重下降到47.8%.到2003年则下降到45.4%.（资料来源：《中国统计年鉴》（2004）306页）。
从1995年我国实行分税制改革之后，中央财政占全国财政总收入的比重越来越大，基本已形成中央集权型财政体制。因此，在全国普遍实行地方自治的可能性极小。
从我国民族区域自治地方来看，应当属于上述第二种类型，即民族自治地方的财政对中央财政的自治。而且我们认为，“财政自治”一词并非民族自治地方的专用词，只有“民族自治地方的财政自治”才是民族自治地方的专用词。因为，香港、澳门回归后，我国对其实行“一国两制”，香港、澳门依据基本法的规定享有高度自治权，这种高度自治权是我国民族自治地方和其他行政区所不具有的，而且比民族自治地方的自治权要大许多，如他们的货币发行权、财政独立和税收独立权、司法终审权等不仅比民族自治地方要大的多，甚至已超过了联邦制国家的成员州或邦。因此，香港、澳门的“财政自治”是不同于民族自治地方的另一种类型的“高度的财政自治”。
（二）民族自治地方财政自治权的基本内容
民族自治地方的财政自治权是我国依据《宪法》和《民族区域自治法》的规定赋予民族自治地方的专有自治权利。如《宪法》第117条规定：“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。”根据这一规定，《民族区域自治法》以及国务院《实施<民族区域自治法>若干规定》做出了更进一步的细化，并扩大了民族自治地方财政自治权的范围。据此，民族自治地方的财政自治权的基本内容应当包括：
（1）财政自治的权限和程度由国家《宪法》、《民族区域自治法》及《财政法》规定。民族自治地方的财政自治必须是在国家财政体制下的地方财政自治。体现了“自治权”并不是绝对意义上的管辖权。
（2）民族自治地方可以依法自主地安排使用属于民族自治地方的财政收入。
（3）在财政预算方面有权享受国家的特殊照顾，如《民族区域自治法》第三十二条第四、五款规定：“民族自治地方的财政预算支出，按照国家规定，设机动资金，预备费在预算中所占的比例高于一般地区。”“民族自治地方的自治机关在执行财政预算过程中，自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。”
（4）通过国家财政转移支付制度可以享受上级财政的援助与照顾。如《民族区域自治法》第三十二条第三款规定“民族自治地方在全国统一的财政体制下，通过国家实行的规范的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾。”《实施<民族区域自治法>若干规定》第九条第一、第三款规定：“国家通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及其他方式、充分考虑民族自治地方的公共服务支出成本差异，逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。上级人民政府有关部门各种专项资金的分配，应当向民族自治地方倾斜。”“国家规范省级以下财政转移支付制度，确保国家对民族自治地方的转移支付、税收返还等优惠政策落实到自治县。”
（5）对属于地方财政收入的某些税收，民族自治地方可以实行减税或免税。由于上级税收政策造成自治地方财政减收时，可获得一定的照顾。
（6）根据《宪法》、《民族区域自治法》的规定，民族自治地方可以根据本地区少数民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报国家权力机关或省级国家权力机关批准、备案；制定执行有关财税法规的变通或补充规定。
从上述民族自治地方的财政自治权的基本内容上看，我国民族自治地方的财政自治与西方发达国家的地方财政自治相比，西方发达国家虽然也建立了通过国家财政转移支付、支援不发达地区的制度。但从总体上看，他们的财政自治主要是为了平衡中央和地方的财力分配关系，减轻中央对地方的财政负担能力。特别是在实行联邦制的国家中，中央财政收入占全国财政收入的比重普遍较低，而且中央对地方的拨款也很少，因此，地方财政对中央财政的依赖程度很低。相对而言，我国在民族自治地方实行财政自治的目的，并不是为了减轻中央对民族自治地方的财政负担。相反，在民族自治地方实行财政自治，更多应体现的是中央财政对民族自治地方的援助。而不是在民族自治地方实行“财政自行治理”。从近几年国家在西部大开发中实施的诸多政策，以及《民族区域自治法》的贯彻落实的情况看，中央财政对民族自治地方财政及其他方面的倾斜与照顾逐渐增多，我国民族自治地方的财政自治绝非辞义学意义上的“自行治理”之义。而且，在我国民族自治地方也不可能真正实现财政“自行治理”，至少在目前民族自治地方经济十分落后的情况下，以及在我国现行财政体制下是不可能这样做的。
三、教育财政自治的基本内涵及与财政自治的关系
“教育财政自治”是指我国民族自治地方的自治机关依法代表实行区域自治的民族行使管理本民族内部事务和地方事务中，在财政自治的前提下，体现教育自治的一种民族自治权利。“教育财政自治”的提法在我国有关民族区域自治制度的研究中很少见。专家学者们在涉及民族区域自治地方的民族教育问题研究时，或用“教育自治”的概念，或直接研究“民族教育”。在我们与欧洲的一些专家共同研究民族区域自治制度时，也仅从民族区域自治制度的设计理念上，在提到民族自治地方自治权的范围时，才会研究到教育自治权的问题，而且主要针对的是少数民族受教育的权利。但对少数民族受教育权利的保障问题，特别是通过财政自治，加大财政对民族教育的投入比例，逐步实现民族教育的公共财政化的研究甚少。鉴于这种情况，我们在研究民族区域自治地方的财政自治的基础上，根据民族自治地方的财政自治与教育自治两者之间的关系，以民族区域自治和财政学的理论为依据，为综合研究财政自治与教育自治问题而使用了上述有关“教育财政自治”概念的。其核心是通过行使财政自治权，加大财政对民族教育的投入，实现民族教育的公共财政化。
财政自治与教育自治同属于我国民族自治地方依法享有的民族自治权利。有关教育自治的问题，《宪法》第119条明确规定：“民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产、发展和繁荣民族文化。”《民族区域自治法》第36条规定：“民族自己地方的自治机关根据国家的教育方针，依照法律规定，决定本地方的教育规划、各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。”第37条第4款规定：“各级人民政府要在财政方面扶持少数民族文字的教材和出版物的编译和出版工作。”《中华人民共和国教育法》第56条规定：“；国务院及县级以上地方各级人民政府应当设立教育专项资金，重点扶持边远贫困地区、少数民族地区实施义务教育。”国务院《实施<民族区域自治法>若干规定》第19―22条则进一步细化了上述各项规定。从近几年的情况看，我国明显在加大对民族自治地方教育的扶持力度。
在民族自治地方实行教育自治，我国已经历了几十年的实践，并取得了一定的经验。很多自治区、自治州及自治旗县已根据我国《宪法》和《民族区域自治法》的规定，制定实施了适合本地区的民族教育自治地方立法。如云南省于1993年1月1日起施行的《楚雄彝族自治州民族教育条例》；我区人大常委会审批通过的《呼和浩特市民族教育条例》等，这些地方立法，在贯彻落实民族自治地方的教育自治权方面和促进民族教育事业的发展方面都发挥了重要的作用。但是，在具体落实和保障民族自治地方的财政自治权和教育自治权方面，民族自治地方深深地感受到，中央财政及地方财政在对民族教育经费的投入上是严重不足的。由于众所周知的诸多因素造成民族自治地方经济基础薄弱，与发达地区的差距越来越大，因而财政不丰裕，不能保证在财政支出的安排上优先扶持民族教育投入，在民族自治地方贫困家庭诸多的情况下，家庭教育支出占消费的比重始终未因贫困难以负担而减少或免除，甚至有些刚刚脱贫的家庭因负担不起过高的家庭教育支出而出现了返贫的现象。这些已成为西部地区特别是民族自治地方普遍存在的问题。
民族自治地方教育自治的程度应首先取决于民族自治地方的经济发展水平和民族自治地方的财政收入状况。从民族经济发展、民族自治地方财政和民族教育三者的关系上看，民族自治地方的经济决定民族自治地方的财政，而民族自治地方的经济和财政决定民族自治地方的教育及教育自治的程度。因此，可以这样说，经济决定财政，没有经济和财政不发达而教育支出可以丰裕的。民族自治地方的教育自治的实践证明，民族自治地方的教育自治状况与民族自治地方财政收支的状况及现行国家财政转移支付制度有着十分密切的关系。民族自治地方的财政自治的状况直接决定着教育自治的程度，而教育自治的程度则取决于财政对教育投入的多少。在民族自治地方教育投入的多少则取决于中央财政转移支付的规模大小。
注释：
①《隆德建议书》是由欧洲18位独立专家组成的小组，于1999年9月在瑞典完成的一部专门研究少数民族自治形式和制度设计等方面的论著。由于其在少数民族有效参与公共事务方面的建议中，大量的引用了《联合国在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》第二条所列国际标准，使其在国际上产生了普遍的意义和影响，因此，有学者认为《隆德建议书》很可能因《国际法院法》第38条之规定，成为国际法的渊源。
②《隆德建议书》的“解释性说明”（1）
③《隆德建议书》总原则（2）
④戴小明《民族自治地方财政自治简论》中南民族学院学报（哲学社会科学版）1998年第3期。
参考文献：
1、戴小明：《财政自治及其在中国的实践》，《民族研究》，2001年第5期。
2、张红梅：《新时期我国少数民族教育的基本方针与政策》，《民族问题研究》2004年第10期。
3、戴小明：《民族自治地方财政自治简论》，《中南民族学院学报》（哲学社会科学版）1998年第3期。
4、刘惊海、施文正主编：《西部大开发中的民族自治地方经济自治权研究》，内蒙古人民出版社，2003年8月。
时间：2009-12-26 责任编辑：wuchengyu
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